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Uruguay, ¿camino a la OCDE?

Por Nicolás Pose*

Cuando en abril de 2009 Uruguay fue incluido en una lista negra de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), producto de objeciones sobre su política restrictiva de intercambio de información tributaria, era difícil sostener la pertinencia de una pregunta como la plasmada en el título de este artículo. Sin embargo, desde entonces, el país se ha incorporado al Comité de Asuntos Fiscales y al Centro de Desarrollo de la organización, y desde julio de este año cuenta con la recomendación de su Comité de Inversiones para incorporarse a dicho espacio, lo que seguramente se concrete en 2021. Así, a diferencia de otros países de la región que aplicaron recientemente para lograr una membresía plena (Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Perú), el anterior gobierno uruguayo optó por una estrategia de aproximación por “etapas sucesivas”, con el objetivo final de ser miembro de la OCDE (Búsqueda 2018). La nueva administración gubernamental, de signo político opuesto, parece apostar por continuar transitando este camino.

¿Por qué ser miembro de la OCDE?

A diferencia de organizaciones como el Fondo Monetario Internacional o la Organización Mundial del Comercio, la OCDE ni controla recursos materiales ni es una barrera formal para acceder a ellos. Por tanto, supone un puzzle para las teorías que explican la búsqueda de membresías en organizaciones económicas internacionales como respuesta a necesidades materiales de financiamiento o acceso a mercados. Frente a esto, perspectivas ideacionales de Economía Política Internacional sugieren prestar atención a los recursos blandos que controla la OCDE, como su “influencia epistémica” (Carroll y Kellow 2011), sus impactos cognitivos, legales y normativos (Woodward 2009), su rol de bróker de ideas (Pal 2012), su capacidad regulatoria inquisitiva y meditativa (Mahon y McBride 2008), e incluso su papel como artista y árbitro ideacional (Marcussen 2004). Así, la OCDE se presenta como el locus de los estándares más elevados en términos de políticas públicas contemporáneas, lo que genera una capacidad de atracción ya sea por su acervo de información, la legitimidad que supone su sello de aprobación, por su reputación o, simplemente, por emulación.

Al mismo tiempo, la OCDE como organización es un bien de club, por lo que cuenta con una membresía por definición restringida. Históricamente compuesta por los países de mayor desarrollo relativo del planeta, en las últimas décadas ha iniciado un proceso de apertura gradual, animado por la preocupación que supuso la caída del peso de sus miembros en la economía mundial y, por ende, de su relevancia sistémica (Clifton y Díaz-Fuentes 2011). Así, entre 1990 y 2020 ha incorporado una docena de países de Europa Oriental, América Latina y Asia (llevando su membresía actual a 37 integrantes), al tiempo que ha desarrollado programas especiales para interactuar con potencias emergentes como China, India, Indonesia, Brasil y Sudáfrica. Dicho esto, los procesos de adhesión a la OCDE, que requieren de la unanimidad de sus miembros, son extremadamente complejos, pues combinan la adaptación de las políticas públicas nacionales a un conjunto de requisitos y estándares técnico-políticos, al tiempo que dependen igualmente del acuerdo sobre concesiones recíprocas entre Estados Unidos y los principales países europeos respecto a la aceptación de sus respectivos candidatos. Intentando salvar esta dificultad, la Secretaría Ejecutiva de la OCDE ha procurado elaborar criterios más objetivos de acceso, pero en los hechos estos han estado atados a la coyuntura geopolítica global. En un marco de tensiones internacionales crecientes como el actual, estas consideraciones seguramente incrementen su rol.

Clivajes nacionales y perspectivas

Existen pocas investigaciones que aborden cómo el ingreso a la OCDE impacta en las economías políticas domésticas de los países. Probablemente esto se deba, al menos en parte, al hecho de que esta organización no cuenta con mecanismos duros de enforcement, sino que confía en instrumentos blandos como el benchmarking, el peer review y la peer pressure. Sin embargo, existe evidencia de que los estándares de la OCDE tienen incidencia en los debates sobre la formulación de políticas domésticas (Mahon y McBride 2008), lo que adquiere mayor relevancia si se considera que la elaboración de dichos estándares no es neutral, sino eminentemente política. En materia económica, a pesar de contemplar a las llamadas variedades de capitalismos, la investigación de la OCDE ha favorecido los modelos más cercanos al tipo ideal liberal. En materia de política social, por el contrario, desde hace al menos dos décadas contempla distintos modelos de intervención, que reflejan la diversa realidad de sus miembros.

La estrategia de aproximación en Uruguay fue iniciada por un gobierno del Frente Amplio, partido político que congrega visiones del centro a la izquierda del espectro político nacional. Su impulso provino desde el Ministerio de Economía, conducido por sectores asociados al neoinstitucionalismo en materia de pensamiento económico (Garcé 2014), en donde la búsqueda de estabilidad en las reglas de juego, favorecida por una eventual “certificación” de la OCDE, fue una pieza central de la política económica. Tal acercamiento fue posible tanto por la mayor apertura epistémica en materia social que ha mostrado la OCDE, así como por la percepción extendida entre los sectores más estatistas del partido de que esta organización, a diferencia de otras, “no tiene dientes”. De hecho, como muestra Loaiza (2016), no se registran en el sistema político mayores discrepancias respecto a la pertinencia de aproximarse a la OCDE.

Por el contrario, siguiendo a este mismo autor, es al interior de los sectores empresariales y sindicales donde se registra el mayor escepticismo. A diferencia de casos como el brasileño, en donde las cúpulas empresariales visualizan en la OCDE un catalizador de reformas que reduzcan el denominado “costo Brasil”, en Uruguay existe la preocupación, posiblemente heredara de la presión ejercida por el organismo en 2009 para lograr una mayor cooperación en materia tributaria, de que el ingreso puede limitar aún más algunos modelos de negocios financieros basados en la atracción de capitales que intentan eludir jurisdicciones con mayor presión impositiva. De todos modos, a medida que el acercamiento a la OCDE ponga en agenda un conjunto de reformas que polarizan el debate público, como la educativa o la del gobierno corporativo de las empresas públicas, es probable que se generen posicionamientos más nítidos entre los distintos actores políticos y sociales del país.

Finalmente, en un contexto de crecientes restricciones fiscales y mayores demandas ciudadanas, ambas potenciadas por el impacto que ha supuesto la pandemia del Covid-19, es esperable que el gobierno encuentre en la OCDE un recurso ideacional relevante desde el cual reforzar la legitimidad de su agenda de reformas de políticas públicas. El mayor obstáculo será probablemente la resistencia de parte de la comunidad de negocios financieros nacional, que ha conseguido con el cambio político flexibilizar algunas de las reformas de la administración precedente. Dicho esto, la estrategia de aproximación por etapas sucesivas, que permite al país calibrar los compromisos asumidos con las restricciones domésticas más salientes, aparece como suficientemente flexible como para proyectar un escenario de continuidad respecto a la política hacia la OCDE durante los próximos años.  

Referencias

  • Búsqueda. 2018. El gobierno confirma “plan” para ser miembro de la OCDE. Búsqueda, N° 1980, 2-8 de agosto.
  • Carroll, P. y Kellow, A. 2011. The OECD: A study in organizational adaptation. Edward Elgar Publishing: Cheltenham.
  • Clifton, J. y Díaz-Fuentes, D. 2011. The OECD and Phases in the International Political Economy, 1961-2011. Review of International Political Economy, 18 (5), 552-569.
  • Garcé, A. 2014. ¿Réquiem para la derecha? La elección de 2014 y la izquierda que se viene. In Garcé, A. y Yaffé, J. (eds.), La era progresista. Hacia una nueva estrategia de desarrollo. Montevideo: Fin de Siglo, 203-246.
  • Loaiza, C. 2016. Uruguay miembro de la OCDE: un camino al desarrollo. Montevideo: Pharos-UM.
  • Mahon, R. y McBride, S. 2008. The OECD and Transnational Governance. Vancouver: UBC.
  • Marcussen, M. 2004. The Organization for Economic Cooperation and Development as ideational artist and arbitrator. En Reinalda, B. y Verbeek, B. (eds.), Decision Making Within International Organizations. Abingdon: Routledge.
  • Pal, L. 2012. Frontiers of Governance. The OECD and Global Public Management Reform. New York: Palgrave Macmillan.
  • Woodward, R. 2009. The Organisation for Economic Cooperation and Development, London/New York: Routledge.

* Candidato a Doctor en Ciencia Política, Universidad de la República. Magíster en Economía Política Internacional, London School of Economics. Docente e investigador de la Universidad de la República, e integrante del Sistema Nacional de Investigadores de Uruguay.