Por Mónica Nieves Aguirre*
La pandemia por COVID-19 interpela a América Latina desde distintos lugares. En lo que refiere a la salud como derecho humano y bien público, ha quedado en evidencia lo que Galtung(1969) denomina violencia estructural, muy arraigada en la región. Las dinámicas de la sociedad internacional entrañan una aceleración tal que en contexto pandémico agravan las desigualdades prevalentes de América Latina. En este marco, el clamor por más y mejor Estado decanta en respuestas más o menos erráticas que, frente a la singular coyuntura, relativizan su eficiencia. De esta manera América Latina padece la aparición de lo que Svampa(2020) llama un “Leviatán sanitario transitorio” de dos rostros, lo implica un “retorno al Estado social” acompañado del Estado de excepción. La región muestra importantes niveles de informalidad laboral que, conjugados con la pobreza y los débiles sistemas de salud y seguridad social, entre otros, decantan en proyecciones desalentadoras. El informe conjunto de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Organización Panamericana de la Salud (OPS) de fines de julio de 2020 es tajante en sus conclusiones: de no controlarse la curva de contagios, no será posible reactivar la economía de los países (CEPAL-OPS, 2020).
El dilema de la dicotomía seguridad/salud
Sobre fines de los años ochenta del siglo pasado, comienza a prosperar la ampliación del concepto seguridad. Esto responde a transformaciones en la agenda internacional que se manifestarán en los noventa, y vincularán tres grandes ejes interrelacionados: seguridad, paz y desarrollo.
A nivel global, los primeros pasos se dan con el Programa de Paz de 1992 a cargo del Secretario de Naciones Unidas Boutros Ghali. Con el Informe de desarrollo humano del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) de 1994 se erige la noción de seguridad humana, cuya trascendencia radica en que el eje de la seguridad deberá constituirse en el individuo, apartándose de su esencia estatocéntrica. ¿Qué implica la seguridad humana?: libertad respecto al miedo y a la necesidad. En este camino la paz y el desarrollo sostenible adquieren una nueva connotación y se vuelven indisociables. En esa línea como enseña Wæver (1998), para entender la seguridad hay que hacerlo en términos de acto discursivo a través del lenguaje (speech act). El foco debe hacerse en los procesos sociales que le dan forma, sin desconocer que su contenido se construye históricamente.
A nivel regional, en 1995 la Declaración de Santiago sobre Medidas de Fomento de la Confianza y de la Seguridad instituye la Comisión de Seguridad Hemisférica (CSH) como comisión permanente del Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos (OEA). Su trabajo se inició con un abordaje interméstico sobre las nuevas amenazas, con el fin de promover la creación de mecanismos de cooperación a nivel multilateral o bilateral. Desde un comienzo la CHS aspiró a una definición de seguridad amplia e incluyente de temas como la pobreza, los desastres naturales, el crimen organizado, las amenazas para la salud, etc. Este proceso reveló reticencias de algunos Estados a ceder espacios de soberanía en ciertos asuntos.
En la Declaración de Bridgetown de 2002 se adopta un enfoque multidimensional. A partir de la Declaración sobre Seguridad en las Américas de 2003 se asume que muchos de los flagelos que azotan a América Latina -entre ellos los riesgos a la salud-, se constituyen en “nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos” para la región (OEA, 2003). Muchos entendieron que esta Declaración era un gran paso para “consensuar” las distintas agendas de seguridad del hemisferio.
En este contexto iniciaba su camino UNASUR. En línea con Bonilla y Long (2010), esta organización pretendió dar respuesta al agotamiento del sistema interamericano y a la incipiente crisis del multilateralismo, así como al debilitamiento de la integración regional, canalizando el impulso de las nuevas visiones integracionistas suramericanas como consecuencia del “retorno del Estado” en el escenario de un giro político de izquierda. En su tratado constitutivo UNASUR entre amplios objetivos específicos -que abarcan educación, cultura, medioambiente, migraciones, entre otros-, propone el acceso universal a la seguridad social y a los servicios de salud.
El Consejo de Salud Suramericano (CSS) fue el segundo -luego del Consejo de Defensa Suramericano-, de los doce consejos ministeriales y sectoriales de UNASUR. En el marco de un regionalismo post-liberal, defensa y salud se constituyeron como pilares fundamentales. Como rescatan Riggirozzi, Herrero y Tussie (s.d.) en lo que refiere a salud se generó una innovadora“diplomacia sanitaria”. El contexto de cooperación promovió la institucionalización de las dimensiones política y social del regionalismo, en función de minimizar las asimetrías regionales y el fortalecimiento de la proyección internacional. UNASUR generó altas expectativas en función de los “principios de solidaridad y autonomía regional”.
Lo que UNASUR no nos dejó
El escenario sanitario global y regional en momentos de la creación del CSS estaba dado por la pandemia de gripe AH1N1, y por las epidemias de Cólera y Dengue. Esta situación potenció el compromiso de los Estados miembros de UNASUR en la apuesta a la cooperación sanitaria de beneficio mutuo. En particular la fuerte industria farmacéutica brasilera se vio beneficiada con la venta de medicamentos a bajo costo a sus socios regionales, a los que se les facilitaban canales de suministros más beneficiosos. No obstante, no faltaron quienes en función del desarrollo de “UNASUR Salud” apuntaron contra una “excesiva dependencia” con Brasil. En tanto otros rescataron la potencialidad en cooperación para la instrumentación de políticas públicas en salud. UNASUR buscó incluir las distintas redes que funcionaban en la región en la estructura del CSS, en pos de enlazar ciertos temas de salud e incorporar buenas prácticas entre los Estados miembros. A través del Instituto Suramericano de Gobierno en Salud (ISAGS), el CSS promovió políticas comunes y actividades coordinadas en salud entre los miembros, que habilitó espacios de cooperación donde el conocimiento científico/técnico articulara y derramara en las instituciones y sistemas de salud de los Estados miembros (Riggirozzi, Herrero y Tussie, s.d.).
En tanto, UNASUR entró en vigencia plena en marzo de 2011 a partir de la novena ratificación de Uruguay. Exactamente nueve años después, en marzo de 2020 el gobierno uruguayo abandonó la organización siguiendo los pasos de una decena de Estados, permaneciendo en la organización únicamente Guyana, Surinam y Venezuela. En 2018 el ISAGS anunció su cierre y suspensión de actividades. Desarticuladas institucionalmente, actualmente sus páginas web institucionales están sin mantenimiento, y sus redes sociales llevan tiempo desactualizadas.
A partir de la pandemia
América Latina convulsiona por muchas razones. En tiempos de COVID-19 es imperioso apostar a la seguridad humana. Construir libertad respecto del miedo y de la necesidad, potenciar mecanismos de cooperación que fortalezcan la dimensión política y la social de la integración es abrir una ventana de oportunidad al desarrollo y la resiliencia.
En tanto, la actual coyuntura pandémica deja al descubierto la violencia estructural en la región, impera la necesidad del enfoque multidimensionalidad de la seguridad por encima de simplismo que redunda ópticas de otros tiempos. No hay un escenario bélico, las narrativas que presentan a la pandemia como enemigo y le declaran la guerra, no hacen más que equivocar o falsear el camino de la seguritización. Se corre el riesgo de que el “Leviatán sanitario transitorio” deje de serlo para volverse permanente, sobre todo con su rostro de “Estado de excepción”, en tanto son nuevas crisis multidimensionales catalizadoras de asimetrías perennes en la región.
Mientras el pulso que activó los proyectos de regionalismo post-liberal se debilitó, América Latina convulsa podría encontrar respuestas en una apuesta menos ambiciosa en la regionalización como proceso, con esquemas de respuestas cooperativos en función de liberar a las personas del miedo y de la necesidad. En tanto deberán sopesarse las narrativas que vayan dando forma a una seguritización apremiada por el estado de emergencia. El compromiso con la perspectiva de seguridad humana es el impulso necesario no solo para potenciar la cooperación, sino para generar necesarios canales de acción en tanto preventivos como eficientes, si se contempla la relación existente entre paz, seguridad y desarrollo.
*Magíster en Relaciones Internacionales (Universidad de la República) Profesora Adscripta de Historia de las Relaciones Internacionales (Universidad de la República), Profesora de la Licenciatura en Comercio Exterior y de la Maestría en Relaciones Internacionales (Universidad de la Empresa).
Referencias
BONILLA, A., LONG, G. (2010, septiembre). Un nuevo regionalismo sudamericano. Íconos : Revista de Ciencias Sociales (38), 23–28. Disponible en: https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/3293499.pdf
CEPAL-OPS (2020, julio). Salud y economía: una convergencia necesaria para enfrentar el COVID-19 y retomar la senda hacia el desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe. Informe COVID-19. Disponible en: https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/45840/4/S2000462_es.pdf
GALTUNG, J. (1969). Violence, Peace, and Peace Research. Journal of Peace Research, v. 6, N. 3, p. 167-191. Sage Publications, Ltd. Disponible en: http://www.jstor.org/stable/422690
OEA. (2003). Declaración sobre seguridad en las Américas. (OEA/Ser.K/XXXVIII CES/dec.1/03 rev. 1). Disponible en: http://www.oas.org/csh/CES/documentos/ce00339s02.doc
RIGGIROZZI, P., HERRERO, M.B., TUSSIE, D. (s.d.). Viraje político y la agenda regional en salud. Flacso Noticias. Disponible en: https://www.flacso.org.ar/noticias/viraje-politico-y-la-agenda-regional-en-salud/
SVAMPA, M. (2020, abril). Reflexiones para un mundo post-coronavirus. Nueva Sociedad. Opinión. Disponible en: https://nuso.org/articulo/reflexiones-para-un-mundo-post-coronavirus/
WÆVER, O. (1998), Securitization and desecuritization, en R.D. Lipschutz (ed.), On Security, 46-86. New York: Columbia University Press.
