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Impacto del COVID-19 en el sistema internacional: una aproximación sistémica al regionalismo desde la EPI ideacional

Por Lincoln Bizzozero y Nicolás Pose*

1- Efecto bootstrap[1] de la mundialización: entre la aceleración y el sinceramiento de la historia

La crisis económica del 2008 que se produjo a partir del mercado hipotecario de Estados Unidos y se amplificó a todo el sistema generando efectos de diversa naturaleza en las instancias internacionales planteó la posibilitad, para algunos analistas, de una bifurcación del sistema y la consiguiente aceleración de la historia (Wallerstein, 2010). La aceleración de la historia ya había sido manejada desde inicios del siglo XXI para asociarla al cambio de escala de potencias en la competencia hegemónica y las transiciones en el sector financiero (Arrighi y Silver, 2001). Más recientemente, Richard Haass expuso en un artículo la idea de la aceleración de la historia como consecuencia del COVID-19, pero que eso no significaría una inflexión en las relaciones internacionales, sino que derivará en una mayor celeridad de las tendencias ya existentes (Haass, 2020).

Sea en términos de bifurcación, de transición o de aceleración de la historia stricto sensu, la cuestión es, desde la perspectiva de las relaciones internacionales, que el sistema internacional necesariamente va a modificarse o ajustarse y eso atañe las instituciones, la gobernabilidad y el funcionamiento del mismo. Si bien el estancamiento decisorio en los ámbitos internacionales ya se había constatado desde la década pasada, la dificultad de llegar a acuerdos y consensos mínimos estaba planteando una fuerte tensión institucional y la necesidad de nuevas bases de gobernabilidad. Las respuestas e iniciativas generadas en los últimos años, ya sea la reforma vía ampliación del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, la alternativa con limitadas competencias del G20, el empuje alter del bloque BRICS, la articulación de mega espacios regionales por nombrar algunos de distinto alcance y objetivos, no han logrado consolidar una dinámica de funcionamiento que limite los vacíos del sistema multilateral.

Este tema ha comenzado a ser motivo de preocupación para analistas que visualizan las consecuencias que genera un estancamiento decisorio en el ámbito multilateral, entre las cuales identifican la ausencia básica de principios, normas y procedimientos a los cuales los Estados pueden atenerse y, en perspectiva evolutiva, las posibilidades de dar pasos en bienes públicos universales y la dinámica básica de funcionamiento (Nieto Montesinos, 2002; Boughton y Bradford, 2007). Esta situación resulta aún más dramática en la medida que el factor ambiental ha pasado a ser un condicionante sistémico, como lo está mostrando el COVID-19 (Lara, 2020; Ribeiro, 2020). De esta manera, el sistema mundial ha pasado a ser un componente del sistema internacional, aunque en las instancias institucionales y ámbitos de decisión internacional se constatan falta de consensos entre los Estados para acuerdos que posibiliten acciones concertadas. Y no solamente se constata la falta de acuerdos, sino que algunos Estados han iniciado un camino de retracción de algunos principios y acuerdos internacionales sea por razones geopolíticas o de interés nacional.

Frente a este escenario de estancamiento en las instancias internacionales, el retraimiento de Estados Unidos y la falta de iniciativa de otros ámbitos, las teorías tradicionales de EPI agrupadas bajo la perspectiva de poder sugieren que debería esperarse una tendencia hacia la regionalización (Kindleberger, 1986; Gilpin, 2001). Esto es, ante la ausencia de liderazgo global, se tendría una oferta insuficiente de bienes públicos globales, lo que llevaría al escenario sub-óptimo de cooperación fragmentada a nivel regional (Wolf, 2020). Sin embargo, para quienes desde regiones periféricas pensamos al regionalismo en un mundo multipolar como un escenario de ejercicio de autonomía relativa y de posibilidades de desarrollo, tal situación tendría sus ventajas.

No obstante, observamos que a pesar de tal expectativa teórica, los regionalismos actuales no logran articular respuestas potentes, sino que por el contrario el efecto de la pandemia parece ser el sinceramiento de sus debilidades y deficiencias. Y sobre dicha constatación, argumentamos que puede deberse a la ausencia de consensos ideacionales que guíen la actuación de sus miembros y los alienten a converger en puntos de cooperación sostenibles en el tiempo. Empíricamente, ilustramos nuestro argumento con el repaso de las respuestas regionales europeas y sudamericanas a la pandemia actual. Tal selección de casos no es inocente. Por el contrario, busca señalar que, contrariamente a aquellas aproximaciones que comparan las debilidades de los regionalismos latinoamericanos frente a un tipo ideal personificado en el caso europeo, es posible encontrar elementos comunes que den cuenta de dificultades que, aunque específicas y de magnitudes diferentes, adquieren una relevancia comparable en el contexto actual.

2- Regionalismos y ausencia de consensos ideacionales

No existe demasiada controversia a la hora de considerar a la Unión Europea (UE) como el regionalismo de mayor profundidad integracionista. Elementos como la conformación de un mercado común, la Eurozona o el Espacio Schengen, son testimonio de ello. Sin embargo, desde la crisis de la deuda europea de 2010, se observa un estancamiento en el bloque, que condiciona su capacidad de elaborar respuestas efectivas frente a situaciones de crisis, como la mencionada o el propio COVID-19. Dicha situación impacta de forma particularmente pronunciada en la Eurozona, pues al haber resignado la autonomía en política monetaria, sus miembros se han amputado la posibilidad de reaccionar con estímulos monetarios expansivos frente a shocks externos, en un contexto de crecientes restricciones fiscales patentizadas en los elevados niveles de deuda soberana.

La creación de la Eurozona tuvo lugar en el marco de un consenso ideacional en Europa, caracterizado por la creencia del valor de contar con una moneda dura, antiinflacionaria, personificada en el entonces marco alemán. Así, esta convergencia en torno al monetarismo propició un ajuste en las políticas macroeconómicas de la mayoría de los integrantes de la UE, que finalizó en la creación del Euro (McNamara 1998). Sin embargo, el shock asimétrico que produjo el bust del mercado inmobiliario estadounidense en los países del Sur del continente pronto mostró los límites de un arreglo que englobaba a las herramientas monetarias, pero excluía a las fiscales. Tan es así, que frente al eventual evento de default en la deuda soberana de países como Grecia o Italia, y el consecuente cuestionamiento de la supervivencia del Euro en los mercados financieros, el Banco Central Europeo (BCE) tuvo que implementar un programa de compra de bonos nacionales en los mercados secundarios, excediéndose de esta forma de su mandato original.

Desde entonces, Europa ha estado dividida entre quienes culpan a los países endeudados por su irresponsabilidad fiscal, y quienes consideran que frente a economías con ciclos descoordinados y diferencias estructurales, es imposible mantener una unión monetaria sin una unión fiscal al mismo tiempo. Tal división ha empantanado la posibilidad de diseñar respuestas regionales comprehensivas, y la emergencia del COVID-19 vino a subrayar dicha tensión. Concretamente, frente al enorme impacto de la pandemia en los países del Sur, la UE se ha mostrado extremadamente lenta en conseguir una movilización de recursos que permita enfrentar tal desafío, al punto que ha generado oportunidades para la diplomacia de ayuda bilateral china en países como Italia. Y entre medio del caos, el Tribunal Constitucional Alemán arribó a la conclusión de que el citado programa del BCE, que en los hechos actuó como un sustituto de políticas de transferencias fiscales, es ilegal, atando de esta forma las manos del ejecutivo alemán a futuro. Cierto es que más recientemente Alemania y Francia han arribado a un acuerdo para financiar a nivel europeo un fondo de recuperación económica, pero además de su limitada naturaleza, tal instrumento enfrenta la oposición de los llamado “cuatro frugales” (Austria, Dinamarca, Holanda y Suecia), poniendo en duda su concreción. Así, la ausencia de un diagnóstico compartido sobre las dificultades económicas y sus consecuentes respuestas ha inhibido la acción del bloque europeo.

A nivel del regionalismo sudamericano, algo similar puede constatarse respecto a su experiencia más desarrollada, el Mercosur. Los antecedentes de este bloque pueden rastrearse al consenso ideacional desarrollista entre los gobiernos argentino y brasileño de las respectivas restauraciones democráticas, plasmados en la creación de acuerdos sectoriales que procuraban la convergencia económica. Sin embargo, su creación tuvo lugar tras un giro político-ideológico en ambos países, por lo que el formato adoptado y sus objetivos se basaron en el consenso ideacional del regionalismo abierto, enmarcado en las ideas del Consenso de Washington, entonces predominantes en la región. De esta forma, el Mercosur fue pensado como una plataforma desde la cual insertarse al mundo, mediante la negociación progresiva de acuerdos preferenciales con terceros.

La devaluación brasileña de 1999 y posterior crisis económica en Argentina y Uruguay impusieron un impasse en el bloque, que encontró un nuevo impulso tras el arribo de los llamados gobiernos progresistas a la región, con su agenda de regionalismo posliberal, poshegemónico o continental, como ha sido caracterizada por la literatura. No obstante, a pesar de varios avances en otros planos, los logros de la agenda económico-comercial fueron escasos, lo que se debió en parte a la ausencia de un paradigma económico que orientara una cooperación desarrollista no desde el nivel nacional sino desde un plano regional. A su vez, entrada la segunda década del siglo XXI, en Brasil se fue consolidando, tanto en el sistema político como en el empresariado, la idea de que la apertura comercial mediante acuerdos preferenciales extrazona con socios de mayor desarrollo relativo era inevitable, lo que chocaba con la visión imperante en Argentina. El giro político de este país a fines de 2015 supuso una convergencia temporal en las posiciones, que no obstante fue precario en tanto no concitaba consensos al interior del sistema político y de la sociedad argentina. Así, el arribo de la pandemia no hizo más que sincerar estas desavenencias y acelerar lo esperado, que se plasmó en la posición argentina frente a las negociaciones del Mercosur con Corea del Sur.

Esto no significa apegarse a las hipótesis más pesimistas sobre el desmembramiento del bloque, alimentadas por el ruido que genera la errática política externa de Bolsonaro en Brasil. Pues existen elementos estructurales que atan a los miembros, en particular a los más grandes del bloque, aunque estos no sean suficientes por sí solos para conducirlos hacia la emergencia de patrones sostenibles de cooperación. Por el contrario, la ausencia de consensos mínimos ideacionales, que permitan avanzar en una dirección concreta en la esfera económico-comercial, e incluso rescatar buenas prácticas abandonadas como la cooperación sudamericana en materia de salud y algunos procesos en educación superior configuran la presencia de equilibrios sub-óptimos, que limitan el potencial del regionalismo en tiempos de pandemia y fragmentación global.

3- COVID-19 y sistema: ¿Hacia una reconfiguración de la mundialización?

Las tensiones y presiones para un cambio/ajuste de los ámbitos institucionales y de decisión internacional ya estaban presentes con anterioridad al COVID-19, así como la falta de consensos mínimos para concretar los mismos. El estancamiento en las instancias internacionales abre la posibilidad de mayores espacios de iniciativa (y poder) a los regionalismos, pero ello no se ha visto plasmado por realizaciones en los últimos años.

Esta correspondencia entre el nivel macro del sistema y los regionalismos, en cuanto a la falta de consensos ideacionales mínimos, que incluso llega a la desafección de algunos principios internacionales, debería ser visualizada como una reconfiguración en marcha de la mundialización. Al final y al cabo, la aceleración de la historia y el sinceramiento no marcan “el camino” sino, más bien,  la apertura de distintas ventanas en el camino.

[1] Las teorías bootstrap cuestionan la idea de que el mundo físico esté asentado sobre partículas elementales que posibilitan la construcción de otros bloques más complejos. La teoría fue desarrollada primeramente por Geoffrey Chew sobre la base de los avances de Heisenberg, que refutan las bases ontológicas de la física. El concepto alude a los múltiples nexos e intercambios que se generan entre las partículas, lo cual genera una realidad que en términos de la física no está circunscripta a las partículas ni al conjunto.    


Bibliografía

  1. Arrighi, Giovanni y Silver, Beverly (2001) Caos y orden en el sistema mundo moderno. Madrid. Akal.
  2. Boughton, James y Bradford Jr., Colin (2007) “Gobierno internacional: Nuevos actores, nuevas reglas. ¿Por qué es necesario reestructurar el modelo del Siglo XX”. Finanzas & Desarrollo n° 10. Disponible: https://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/spa/2007/12/pdf/bradford.pdf
  3. Gilpin, Robert (2001). Global Political Economy. Understanding the International Economic Order. Princeton: Princeton University Press.
  4. Haass, Richard (2020) “¿Qué significa que la historia se esté “acelerando” por crisis del coronavirus? BBC 22 de abril. Disponible: https://www.semana.com/mundo/articulo/coronavirus-que-significa-que-la-historia-se-este-acelerando/665085
  5. Kindleberger, Charles (1986). “International Public Goods without International Government”. American Economic Review, 76, 1-13.
  6. Lara, Ángel (2020) “Causalidad de la pandemia, cualidad de la catástrofe” Eldiario.es. 29 de marzo. Disponible: https://www.eldiario.es/interferencias/Causalidad-pandemia-cualidad-catastrofe_6_1010758925.html
  7. McNamara, Kathleen (1998) The Currency of Ideas. Monetary Politics in the European Union.  Ithaca: Cornell University Press.
  8. Nieto Montesinos, Jorge (2002) La gobernabilidad democrática global y las reformas de algunas instituciones internacionales 2da Reunión Plenaria del Foro UBUNTU. Foro Mundial de Redes de la Sociedad Civil. Disponible: http://www.ubuntu.upc.edu/pdf/glodemgov_esp.pdf
  9. Ribeiro, Silvia (2020) “La fábrica de pandemias” ASPO La fiebre Pp. 49-59. Disponible: https://www.medionegro.org/pdf-sopa-de-wuhan/
  10. Wallerstein, Immanuel (2010) “¿Crisis? ¿Cuál crisis?” en Gandásegui, Marco y Castillo Fernández, Dídimo Estados Unidos: La crisis sistémica y las nuevas condiciones de legitimación Buenos Aires, México, Madrid. Siglo XXI-CLACSO. Pp. 9-23
  11. Wolf, Martin (2020) China-US rivalry and threats to globalisation recall ominous past. Financial Times, 20 de mayo.