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La cooperación ante el reto de las migraciones internacionales en la región Sudamericana

Por Marcia Graf Rey*

            Los desplazamientos humanos, que comúnmente denominamos flujos o movimientos migratorios, constituyen la base de dicho fenómeno, y en nuestro tiempo se han constituido como uno de los grandes desafíos para la comunidad internacional, que a su vez interpelan a todas las sociedades en diversas escalas. Si bien las migraciones se han originado a lo largo de la historia del ser humano, es cierto que en años recientes los flujos se han tornado más densos, al tiempo que se modificaron las dinámicas que habían imperado por lo menos en todo el siglo XX. Como resultado, a la histórica migración cruzada de tipo Sur-Norte se le agrega otra de tipo Sur-Sur con una progresiva presencia. Yendo a la región de América Latina hay que destacar que no ha sido ajena a dichos procesos, y eso nos conduce a realizar el análisis acerca de los cambios que se han producido a partir de inicios del milenio, y que al parecer atraviesan un proceso inverso en los últimos años.

En esa línea, América Latina, y en particular la región del Sur, ha sido testigo desde hace años de una fuerte dinámica evolutiva de las migraciones sobre todo de tipo horizontal, y esto tuvo como corolario la modificación tanto de los marcos normativos nacionales, como así también de los patrones de cooperación con una creciente toma de conciencia respecto de la necesidad de articular mecanismos que se adecúen a las tendencias migratorias, y que den soluciones adecuadas en el marco de un mayor respeto de los derechos humanos de quienes se desplazan. Uno de los principales aspectos de esta modificación tuvo que ver con la salud económica de los países sudamericanos, que se vio favorecida a principios del siglo XXI, y que llevó a que muchos países dejaran de ser netamente emisores de flujos migratorios para pasar a ser también receptores. A pesar de ello, hay que decir que en un comienzo no hubo legislación adecuada en torno a los nuevos movimientos de personas, y tampoco se elaboraron políticas públicas adecuadas. En consecuencia, se plantearon desafíos a la gobernabilidad migratoria que fueron abordados mediante diversos mecanismos de cooperación, tanto bilaterales como multilaterales conforme fue avanzando la voluntad política.

La cooperación internacional resulta vital ya que los movimientos migratorios encubren realidades heterogéneas en donde confluyen situaciones complejas que atañen a cuestiones sociales, políticas, jurídicas, económicas y culturales de diversa índole, que en la mayoría de los casos requieren acciones de más de un Estado. Ahora bien, ¿Qué significa ser migrante? De acuerdo con la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), se trata de cualquier persona que se desplaza o se ha desplazado a través de una frontera internacional o dentro de un país, fuera de su lugar habitual de residencia independientemente de: 1) su situación jurídica; 2) el carácter voluntario o involuntario del desplazamiento; 3) las causas del desplazamiento; o 4) la duración de su estancia. Una característica histórica y fundamental de la región de América Latina y el Caribe ha sido comúnmente la existencia de flujos migratorios hacia Norteamérica. Siguiendo esta lógica, y de acuerdo con los datos de la OIM, en 2015 aproximadamente 25 millones de personas habían emprendido la travesía hacia el norte y residían allí. En igual dirección, la población de la región que vive en América del Norte ha aumentado de manera considerable a lo largo del tiempo, y se calcula que ha pasado de 10 millones en 1990 hasta casi 25 millones en 2015. Mientras que otros 4,6 millones se hallaban en Europa, lo cual explica el cuantioso aumento respecto de los 1,1 millones de 1990. Por su parte, el número total de migrantes de otras regiones que vive en América Latina y el Caribe se ha mantenido relativamente estable, en torno a los 3 millones durante los últimos 25 años. Este grupo está formado principalmente por europeos (cuyo número disminuyó ligeramente durante el periodo mencionado) y norteamericanos (cuyo número aumentó).

Por su parte el Informe anual de ACNUR, denominado “Tendencias Globales”, muestra que la cantidad de personas desplazadas se duplicó considerando el número existente hace 20 años, y por ello en 2018 hubo 2,3 millones de personas más versus el año previo, con lo cual la cifra asciende a un total de más de 70 millones con la siguiente composición: 1) refugiados, que según la definición de la Convención de 1951 relativa al estatuto de los refugiados de las Naciones Unidas, son personas que se encuentra fuera del país de donde es originario, o bien donde residen habitualmente, debido a un temor fundamentado de persecución por razones de etnia, religión, nacionalidad, pertenencia a un grupo social u opiniones políticas, y que no pueden o no quieren reclamar la protección de su país para poder volver[1]; 2) luego tenemos a los solicitantes de asilo, que son quienes se encuentran fuera de su territorio de origen y reciben protección internacional, pero están a la espera de una resolución respecto de esa solicitud que han elevado sobre la condición de refugiado[2]; y 3) el último grupo y el más numeroso con 41,3 millones de personas lo forman quienes se desplazan a otras zonas dentro de sus propios países, conocidos por lo general como desplazamientos internos.  

Para poder afrontar toda la problemática que se desprende de la existencia de migraciones internacionales masivas, también debemos considerar cuáles son sus causas estructurales, y en particular aquellas que se han profundizado y complejizado a raíz de otro fenómeno extensamente mencionado, el de la globalización. A ello se le pueden añadir otros factores como las guerras civiles, guerras entre Estados, persecuciones religiosas y políticas, o el deterioro del medio ambiente y los desastres naturales; el incremento de la brecha económica y de la desigualdad en todo el mundo, etc. Todos estos escenarios que han llevado al incremento y a la diversificación de la movilidad humana en diferentes partes del globo. Ante la llegada de masivas poblaciones de refugiados, hemos visto en los últimos años que el cierre de las fronteras ha sido una de las principales respuestas que han dado varios Estados, sobre todo europeos.

Como advertimos, en América Latina a partir del 2000 se abre una etapa de modificación de las políticas migratorias que pretendieron modernizar el entramado regulatorio y facilitar las migraciones, en particular a aquellas provenientes de países limítrofes, dando lugar al programa denominado “Patria Grande”, que fue impulsado por la Argentina y acompañado con otro tipo de medidas por países como Ecuador y Brasil. Esto se plasmó por ejemplo en la nueva Ley de Migraciones de la Argentina (25.871) considerada de avanzada, y promulgada en 2004, que luego sería tomada como pionera para renovar otras leyes en la región. En líneas generales, esta ley logró iniciar el proceso de reforma del paradigma migratorio en el sentido de concebir la importancia de la integración del inmigrante en las sociedades receptoras, mediante el reconocimiento de sus derechos como ser: el derecho a migrar, el acceso a la salud, a la educación, entre otras disposiciones. Adicionalmente, la ley acoge el Acuerdo de Residencia para nacionales de los Estados parte del Mercosur, Bolivia y Chile, suscrito por la Argentina en el año 2002, y que fue ampliado a toda América del Sur, con excepción de Guyana y Surinam, de modo tal que cualquier persona de la región pudiera establecer residencia en la Argentina con el único requisito de acreditar buena conducta. Desde el punto de vista de la profundización de la cooperación podemos considerar entonces tanto a los acuerdos bilaterales que se firmaron en años previos, como así también a los avances en materia multilateral a partir de los siguientes ejemplos, que pueden ser analizados de manera individual en ulteriores estudios:

  • Avances en materia migratoria en la Comunidad Andina de Naciones (CAN) a partir de 1996.
  • El Acuerdo sobre Residencia del MERCOSUR, Bolivia y Chile de 2002 con vigencia a partir de 2009.
  • La Reunión Extraordinaria del Consejo Político de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de América-Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TAC), realizada en Caracas el 25 de enero de 2010 para lograr amnistías para haitianos.
  • La Cooperación Grupo Lima (GL) a partir de 2017 para la situación venezolana.
  • Y el Proceso de Quito y su Plan de acción, creado en 2018 para dar respuestas a la crisis migratoria de Venezuela, por la cual a junio de 2019 ha provocado el éxodo de más de 4 millones de emigrantes, de las cuales 130 mil han sido recibidas por la Argentina, y 75% se concentra en América del Sur.

Sudamérica se distingue desde inicios del siglo XXI por haber sido depositaria de discurso abierto, innovador y rupturista sobre la libre movilidad y las migraciones. Dicha retórica, muchas veces opuesta a la existente en otras partes, se fue plasmando en diversas constituciones y legislaciones a nivel nacional y regional, mediante el establecimiento de cuatro pilares básicos: 1) la no-criminalización de las migraciones, 2) el derecho a migrar entendido como derecho fundamental, 3) la igualdad de trato entre nacionales y extranjeros y; 4) la profundización de la integración regional. De esta manera, en esta parte del continente desde hace algunos años se intentó adoptar un enfoque que concibe a los migrantes como sujetos de derechos, dando lugar a la base fundacional a partir de la cual se construyen políticas migratorias que pretenden alejarse de miradas más securitistas que provenían del contexto de la Guerra Fría, así como también del enfoque de migration management. Fu en este marco en el cual comenzaron a surgir críticas en torno al tratamiento de la política migratoria en los Foros Globales de Migración. Dichos cuestionamientos a su vez llevaron a realizar un análisis más profundo de la migración intrarregional que planteó nuevos pilares centrales: 1) enfatizar el enfoque de derechos, 2) reconocer la importancia de la regularización migratoria, 3) entender a la migración como un elemento central para la integración regional y plantear la libre movilidad dentro de Sudamérica, 4) impulsar la inclusión social para las personas que se desplazan, lo que implicaría acceso, en igualdad de condiciones al derecho al trabajo, seguridad social, salud, justicia, educación, vivienda, prestación social entre otros, y 5) plantear el tema de la participación político-electoral como expansión de los derechos de las personas migrantes de la región. Todo lo cual, daría paso a la creación de una plena ciudadanía suramericana

No obstante, vemos que a partir de 2015 se abre el camino para el debate hacia la instauración de regímenes migratorios administrativos mucho más restrictivos mediante la aprobación de marcos legislativos, quizás con la intención de retornar a políticas implementadas en el pasado, que dejan a la población migrante en una situación de progresiva desprotección de derechos. En particular a principios del año 2017, el presidente Mauricio Macri en la Argentina formalizó cambios en la ley de migraciones 25.871 mediante el Decreto 70/2017 que establece condiciones más estrictas respecto de las causas impedientes del ingreso y permanencia de extranjeros en el territorio cuando por ejemplo se encuentran alcanzados por condenas penales, o cuenten con antecedentes relacionados con ilícitos, o hayan incurrido o participado en actividades ilícitas. Hay que destacar que el mencionado decreto ha sido criticado y denunciado por varias organizaciones sociales y de derechos humanos como la Comisión Argentina para los Refugiados y Migrantes (CAREF), los Abogados y abogadas del NOA en Derechos Humanos y Estudios Sociales (ANDHES), la Agrupación AFRO XANGO/Comisión 8 de Noviembre “Día Nacional de las/os Afroargentinas/os y de la Cultura Afro”, la Asociación Yanapacuna, ATE Capital, el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), el Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL), CineMigrante, Colectivo para la Diversidad (COPADI), Estudiantes Migrantes Universidad de Buenos Aires (EsMiUBA), Facultad de Ciencias Sociales de la UBA, Instituto Argentino para la Igualdad, Diversidad e Integración (IARPIDI), Instituto de Justicia y Derechos Humanos (UNLa), Migrantes x Migrantes, Migrar No es Delito, Red de Migrantes y Refugiadxs; las cuales advirtieron mediante un comunicado, que de acuerdo con el órgano de supervisión de la Convención sobre la Protección de los Derechos de los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, el decreto emitido por el Ejecutivo nacional no respeta el texto que la Argentina ratificó en 2007, recordando además el fallo de la Cámara en lo Contencioso y Administrativo Federal que declaró la inconstitucionalidad y nulidad del mencionado DNU, y que se encuentra en estudio en la Corte Suprema de Justicia de la Nación. El mecanismo de las Naciones Unidas está integrado por 14 especialistas de todas las regiones del mundo.

Otro rasgo típico de los últimos años en la región, y que no podemos pasar por alto, tiene que ver con la diversificación de los perfiles de las personas que se movilizan, en lo concerniente al género, etnicidad, edad y niveles educativos. Si consideramos los últimos 20 años en cuanto a las estadísticas de América Latina, asistimos a una creciente feminización de las migraciones y a la presencia cada vez más importante de poblaciones indígenas en los desplazamientos transfronterizas. Y algo que quizás llama aún más la atención para un urgente abordaje, es la existencia de desplazamientos de poblaciones compuestas cada vez más por niños, niñas, y adolescentes no acompañados, es decir menores que se trasladan sin sus madres o padres; sin la presencia de un adulto. A su vez, no podemos dejar de mencionar el crecimiento exponencial de la salida de personas de países como Colombia, Guatemala, Honduras o El Salvador, y también en los últimos años de Venezuela, que buscan protección internacional, y que han convertido a estos países en verdaderos centros generadores de éxodos de personas que huyen principalmente de situaciones de violencia política y social.

Ante esta situación y frente a los intentos de avanzar en materia de cooperación se destaca el accionar por parte de los países miembros de las Naciones Unidas, mediante un conjunto de compromisos adoptados en la “Declaración de Nueva York”, para los refugiados y los migrantes que reconoce la contribución positiva que los mismos hacen al desarrollo sostenible e inclusivo, y se compromete a proteger la seguridad, la dignidad y los derechos humanos de todos los migrantes independientemente de su status migratorio. Como resultado, los Estados han acordado cooperar en la elaboración de un Pacto Mundial para una migración segura, ordenada y regular que fue aprobada en la Conferencia Intergubernamental sobre Migración Internacional en diciembre de 2018 en Marruecos. Dicho Acuerdo cubre un espectro amplio de temas como ser el fortalecimiento de los derechos laborales de los trabajadores migrantes, mejora de los datos sobre migración como base para la elaboración de políticas que estén basadas en datos empíricos, salvar vidas, y establecer esfuerzos para los casos de los migrantes desaparecidos, entre muchos otros asuntos.

Por último, es importante resaltar que tanto los acuerdos bilaterales como la cooperación intrarregional son una ventaja para la coordinación y gestión conjunta de las migraciones, ya que habilita una vía de aceptación de una responsabilidad compartida, y permite la cooperación de forma coordinada para la implementación de mecanismos tendientes a lograr la regularidad de los migrantes. En tanto los acuerdos multilaterales sobre temas migratorios como parte de los procesos integración regional, han aparecido en el ámbito internacional como una muy buena alternativa a la problemática en análisis. En un primer momento se los concibió como acompañamiento de medidas económicas, pero poco a poco han tomado entidad y autonomía propia, y en muchos de estos procesos (como en la CAN y el MERCOSUR) la integración en el ámbito social ha superado lo logrado en el plano económico arancelario. Lo cierto es que hoy, más que nunca en la historia, la búsqueda de herramientas para regularizar a los migrantes y para prevenir la irregularidad forma parte de la agenda interna e internacional de todos los países y ha sido definida dentro de los Objetivos de Desarrollo de la Agenda 2030 de las Naciones Unidas, para alcanzar una gobernanza cada vez más amplia en la materia.

*Marcia Graf Rey es licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNICEN) y Magíster en globalización, COMEX y EMEs por la Universidad de Barcelona, España. Actualmente se desempeña como docente e investigadora en FLACSO Argentina y en la Universidad Torcuato Di Tella.

Referencias:


[1] En 2018 la cantidad de refugiados en el mundo ascendió a 25,9 millones de personas.

[2] De este grupo a finales de 2018, había 3,5 millones de solicitantes en todo el mundo.