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Acuerdo Mercosur-UE: un acuerdo sin solución de controversias inversor-Estado
agosto 8, 2019Acuerdo Mercosur-UE: otra pieza para la nueva cartografía del sistema de comercio mundial.
Por Lincoln Bizzozero Revelez [1]
1.- Antecedentes: qué se firmó y por qué ahora
El 28 de junio pasado los equipos negociadores del MERCOSUR y la Unión Europea rubricaron el Acuerdo de Asociación Birregional luego de 20 años de negociación y de 39 reuniones del Comité de Negociaciones Birregionales. La plataforma que posibilitó las negociaciones para el Acuerdo de Asociación fue el Acuerdo Marco Interregional que se firmó en 1995 entre la Comunidad Europea y sus Estados Miembros y el MERCOSUR. Esos veinte años de negociación estuvieron tamizados por distintas coyunturas del escenario internacional, que actuaron como factores condicionantes en las distintas etapas de evolución de ambos bloques. Además de los factores externos, las políticas domésticas y las prioridades regionales y nacionales en las relaciones externas fueron también relevantes en las aproximaciones y desencuentros en esta larga negociación.
Las negociaciones tuvieron tres pilares: el político, el económico y el de cooperación. En el pilar político, que atañe la política internacional, los valores y principios, hubo una tendencia a la convergencia, salvo en algunos puntos específicos, aunque importantes (inmigración, nuclear). El pilar de cooperación fue el que menos problemas tuvo en tener un texto base de acuerdo. El pilar económico en cambio, tuvo desde el inicio de las negociaciones algunos núcleos temáticos duros difíciles de aproximar entre los negociadores de los dos bloques. Entre esos núcleos los referidos a algunos bienes del sector agroalimentario como la carne (vacuna, de cerdo, de pollo), los cítricos, el azúcar, la miel, el arroz, cueros, frutos, los lácteos; del sector industrial como es el caso del sector automotriz; el de servicios, los asuntos vinculados a propiedad intelectual y compras públicas. El desenlace que posibilitó la firma del Acuerdo, cuyo texto final todavía tiene que ser revisado y convalidado en la traducción en los idiomas oficiales por los servicios jurídicos de los Estados Miembros, se debió a una serie de factores sistémicos y a cuestiones domésticas de ambos bloques.
A nivel del macro-sistema, la guerra comercial entre Estados Unidos y China, el surgimiento de un nuevo proteccionismo económico y la erosión del multilateralismo con la conformación de diferentes acuerdos preferenciales está poniendo en el tablero distintas perspectivas y posibilidades de evolución del sistema de comercio en la mundialización. Algunos factores domésticos específicos de ambos bloques explican el por qué se firmó en este momento el Acuerdo. Por el lado europeo las elecciones del Parlamento Europeo y el inminente cambio de autoridades institucionales, incluyendo la Presidencia de la Comisión Europea. En el ambiente negociador europeo se especulaba que si no se rubricaba en esa instancia el Acuerdo se postergaría al menos unos años más con la consiguiente frustración de no concretar resultados. Por el lado del MERCOSUR, las elecciones nacionales en Argentina y Uruguay, pueden dar lugar a cambios en la orientación y prioridades de las políticas exteriores. Por otra parte, la evolución de la situación en Brasil inclinó la balanza en ese momento para el cierre del acuerdo, cuando pocos meses antes con la asunción de Bolsonaro, se había esbozado por parte del nuevo equipo gubernamental una desafección del MERCOSUR. Eso aunado al anuncio de la posible denuncia del Acuerdo sobre Cambio Climático, por parte del nuevo gobierno en Brasil, había planteado desazón en los equipos negociadores, sobre todo del lado europeo. En definitiva, la coyuntura con el horizonte próximo de cambios y desenlaces jugó un papel de acelerador del tiempo histórico, posibilitando que los negociadores dejaran de lado algunas reivindicaciones en aras de cerrar el acuerdo.
El Acuerdo de Asociación al incluir un pilar político y otro de cooperación deberá ser aprobado por el Parlamento Europeo luego de ser traducido y convalidado en todas las lenguas oficiales de la Unión Europea. Con posterioridad pasará a los parlamentos nacionales de los Estados Miembros de la Unión Europea y del MERCOSUR, antes de su entrada en vigencia. Esta etapa que se abre de dos o tres años otorga la posibilidad de transparentar el acuerdo en el caso de los países del MERCOSUR, donde no ha habido información y se ha denunciado la opacidad del mismo para iniciar un proceso de intercambio y debate político y social sobre su aprobación y sobre el impacto y consecuencias del acuerdo en el tejido productivo y social.
2.- El Acuerdo como eslabón de un sistema de comercio mundial en gestación
El Acuerdo que se rubricó entre el MERCOSUR y la Unión Europea tiene en una aproximación sumaria una lógica centro-periferia que refleja y consolida el papel exportador de materias primas desde el Sur, mientras abre el sector automotriz, los servicios y compras públicas a las empresas europeas. Los países del MERCSOUR fueron los que efectivamente hicieron más concesiones a la hora de cerrar el acuerdo y si bien el mismo se había planteado como una prioridad del gobierno de Macri en Argentina, fue el cambio en la orientación y prioridades del equipo negociador brasileño donde debemos encontrar la explicación de la concreción final. Para que la posición de Brasil se modificara se conjugaron tres factores: el cambio de gobierno y de posición en el seno del equipo gubernamental; la nueva postura del empresariado brasileño y en especial del paulista para ingresar en las cadenas globales de valor con el apoyo del sector agroexportador; y la erosión republicana que se dio en Brasil en los últimos años, sobre todo a partir del impeachment a Dilma Rousseff, con el deterioro de la presencia e imagen de las instituciones y empresas.
Por el lado europeo también ha habido concesiones, aunque las mismas son de menor envergadura, en relación a las dispuestas por los países del MERCOSUR. Lo que sí han enfatizado las autoridades europeas son algunos principios y valores incorporados en el Acuerdo. En ese sentido, se mantiene el principio de precaución para ambos bloques que posibilita regular en temas de salud y ambientales; se mantiene el estándar de las normas referidas a seguridad alimentaria; no se rebajan las normas ambientales ni tampoco las laborales; se mantiene el compromiso de aplicar de manera efectiva el Acuerdo de París sobre cambio climático, además de defender el multilateralismo y a las Naciones Unidas. El Acuerdo suscrito por la Unión Europea con el MERCOSUR con estos principios y valores y con el formato de regulación compartida (que se manifiesta entre otros aspectos en la certificación de reglas de origen y en la solución de controversias), es otro eslabón que concreta el bloque europeo en estos últimos años, luego de haber definido el Acuerdo Económico y Comercial Global con Canadá (AECG o bien CETA por las siglas en inglés) en el 2017 y el acuerdo de Asociación económica con Japón en el 2018.
De esta manera, desde una perspectiva macro-sistémica, el Acuerdo puede ubicarse como parte de los movimientos que se están dando en el tablero mundial y específicamente como parte del poder blando de la Unión Europea. Esto no deja de lado las definiciones políticas y de interés domésticos en el MERCOSUR que han visto la erosión de los núcleos desarrollistas de los estados y de los sectores industriales del eje argentino-brasileño. Esta etapa del MERCOSUSR que está pautada estos últimos años por un regionalismo de inserción mundial dejaba abierta la puerta a diferentes opciones de articulación del bloque sudamericano, incluyendo un posible desmembramiento a partir de acuerdos bilaterales desde una zona de libre comercio. En la medida que la Unión Europea rubrica el Acuerdo con el MERCOSUR como región, no solamente agrega otro espacio en el tablero por la construcción de un sistema de comercio mundial, frente a la erosión de la Organización Mundial del Comercio, sino también consolida una idea de gobernanza mundial a partir de ámbitos regionales. Y con ello, fortalece la opción del MERCOSUR como bloque frente a quienes lo veían deslizarse hacia una zona de libre comercio o diluirse en el espacio regional latinoamericano.
3.- Perspectivas: ¿cómo se sigue en los países del MERCOSUR?
Unas breves reflexiones finales sobre las perspectivas del Acuerdo. Lo
primero es que hay que entender el Acuerdo en una perspectiva sistémica, tanto
macro referida a la competencia/cooperación entre la Unión Europea, Estados
Unidos y China. Hay que entender que en pocos años ha habido iniciativas que
han partido de los distintos centros, ya sea como mega-espacios regionales,
como la recreación de la ruta de la Seda y los Acuerdos de Asociación
regulados. Lo segundo atañe la proyección en valores y principios de la Unión
Europea hacia el mundo, donde incorpora los acuerdos en materia internacional sobre desarrollo
sostenible, cambio climático, responsabilidad social de las empresas. Lo
tercero concierne directamente la evolución del bloque regional del MERCOSUR.
La erosión republicana que se ha dado en algunos de los países del MERCOSUR, el
retroceso en derechos y en materia de participación de la sociedad civil y en
aportes desde la ciencia y el conocimiento cuestionan la construcción regional
y los aportes que puedan hacerse en la gobernabilidad (y gobernanza) mundial.
De esta manera, un punto fundamental es compartir el texto del acuerdo, abrir
debates e intercambios y la participación de los distintos sectores de la
sociedad civil. Es una oportunidad, pero también puede quedar subsumida la
misma en la erosión que están viviendo las repúblicas en derechos e
institucionalidad.
[1] Profesor Titular del Programa de Estudios Internacionales de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República. Financiamiento de la Comisión Sectorial de Investigación Científica de la Universidad de la República para investigar las relaciones externas del MERCOSUR. Investigador del Sistema Nacional de Investigadores.
FLACSO Sede Argentina y el Área de Relaciones Internacionales de FLACSO Argentina no se hacen responsables de las posturas presentadas por el autor en el contenido de esta publicación.
