Los efectos de la pandemia del Covid-19 se hicieron sentir en todo el mundo, sin excepción. En América Latina, particularmente, este evento de dimensión planetaria golpeó en un momento en el que la región ya se encontraba atravesando dificultades en múltiples frentes. La crisis económica y social imperante, las discrepancias entre líderes y los diversos modelos de inserción en el escenario internacional, forman parte de un escenario previo que el Covid-19 ha venido a profundizar.
Esta es la situación del Mercosur, cuya estructura se ha visto mayormente imposibilitada de dar una respuesta de manera conjunta y coordinada ante los desafíos que presentó la expansión del coronavirus a través de nuestras fronteras. Los avances en la agenda social del bloque, característicos del llamado regionalismo post-hegemónico [1], hoy se encuentran en tensión. Los primeros avances en soberanía sanitaria, producto -en parte- de la acción coordinada del Mercosur y UNASUR [2], alcanzada en los primeros años del nuevo milenio para hacer frente a negociaciones asimétricas, cedió ante una mirada nacionalista y securitizadora del virus.
Las divergencias ideológicas ya existentes entre los líderes de los Estados Parte -principalmente Argentina y Brasil-, también se han visto reflejadas en el manejo de la pandemia y sus consecuencias puertas adentro. Mientras Jair Bolsonaro adoptó una postura escéptica y negacionista, con efectos altamente perjudiciales para la realidad de su país; sus pares de Argentina, Paraguay y Uruguay pusieron en marcha estrategias que, con resultados dispares, buscaron combatir activamente el virus. Las profundas diferencias en el abordaje del Covid-19 han impedido afrontar de manera sólida, conjunta y coordinada el avance de la pandemia, y llevar adelante negociaciones para la adquisición de vacunas en mejor posición y a precios justos, así como también la posibilidad de avanzar con una postura común en la disputa por la liberación de las patentes en los distintos foros internacionales.
El balance de la actuación del bloque frente a la pandemia no ha hecho justicia a la trayectoria de una agenda amplia y de carácter progresista, ni a su experiencia histórica en materia sanitaria [3]. Aun con un extenso marco regulatorio creado alrededor de la agenda Salud, no han podido imitarse los mecanismos y estrategias que en otros momentos -en vigencia de la UNASUR- han propiciado buenos resultados para la región.
Los esfuerzos del Mercosur en esta oportunidad incluyeron el intercambio de información y estadísticas, la comunicación sobre medidas adoptadas unilateralmente por los países miembros para facilitar el regreso de los ciudadanos a sus países de origen, y el aseguramiento de suministros y productos de primera necesidad.
Desde el punto de vista operativo, si bien los órganos que conforman la agenda de salud no se han visto afectados en la frecuencia de sus reuniones gracias a la virtualidad, lo cierto es que estas prácticas no se han traducido en mayores y mejores resultados.
La Reunión de Ministros de Salud (RMS), centró su atención en el informe de la situación epidemiológica de los Estados Parte, la necesidad de fortalecer cooperación horizontal para la preparación y la respuesta frente a las emergencias sanitarias, y exhortó a los organismos internacionales para lograr el acceso equitativo, transparente, efectivo y a precios asequibles a las vacunas contra el Covid-19.
Entre las iniciativas tratadas, destaca la propuesta “Red de Albergues Prehospitalarios de Administración compartida en ciudades gemelas de Frontera del MERCOSUR para pacientes leves de COVID-19”, aunque no existe registro de avance alguno en este punto.
Asimismo, existieron pronunciamientos sobre asistencia alimentaria a poblaciones vulnerables, la importancia de garantizar la salud ambiental y del trabajador, el control de tabaco, la donación y trasplante de órganos y, finalmente, sobre el acceso a vacunas, en particular sobre el mecanismo COVAX.
La RMS se ha dedicado, en definitiva, a emitir declaraciones y exhortaciones a la cooperación, pero sin lograr cumplir satisfactoriamente su rol de coordinador de regulaciones, políticas y acciones del bloque. No logró liderar el trabajo conjunto para la obtención de vacunas, la transferencia tecnológica para la producción de insumos críticos o la generación de acuerdos básicos para un mejor posicionamiento negociador en los foros internacionales.
Dentro del Sub Grupo de Trabajo N° 11 “Salud” (SGT N°11), por su parte, se propuso la creación del Observatorio Epidemiológico de Fronteras del Mercosur para la atención de situaciones fronterizas de manera integrada. Este proyecto, en un contexto de pandemia y con miras a detectar potenciales eventos sanitarios, resulta de importancia dado su objetivo de centralizar funciones de vigilancia de enfermedades transmisibles y las acciones de detección, evaluación y respuesta. Sin embargo, al igual que la propuesta de Red de Albergues Pre Hospitalarios, esta iniciativa no ha presentado signos de avance en las diferentes instancias del bloque.
De las comisiones especializadas, la COVIGSAL fue aquella que hizo foco en problemáticas que suscitó la pandemia, aunque sin alcanzar el protagonismo que tuvo frente a la crisis de la gripe H1N1 [4]. Su intervención, con demoras en el proceso de discusión y aprobación de normativa en la materia, giró en torno a las temáticas ya planteadas por la RMS. Además, ha intercambiado información sobre el avance de los análisis clínicos de las vacunas y ha trabajado sobre la propuesta de Argentina para la creación de la Sala de MERCOSUR, un repositorio de datos regionales compartidos y actualizados trimestralmente que permite la armonización y coordinación de estrategias, y la toma de decisiones. En este último caso, a diferencia de las iniciativas mencionadas anteriormente, producto del trabajo de la Presidencia Pro Tempore Argentina, se emite la primera presentación del informe de Situación Epidemiológica 2021.
En cuanto a los órganos pilares del bloque, el Consejo del Mercado Común emitió entre 2020 y 2021 sólo una decisión relativa a la agenda de salud en general, y al Covid-19 en particular. Ésta tuvo que ver con la ampliación de fondos por casi US$ 16.000.000 para el proyecto “Investigación, Educación y Biotecnologías Aplicadas a la Salud” financiado por el Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM).
Durante 2020, se canalizaron a través de esta iniciativa las acciones orientadas al fortalecimiento de la capacidad de diagnóstico a través de la compra de equipamiento, insumos, materiales para la protección de los operadores y kits para la rápida detección del Covid-19. Este Fondo, primera experiencia de integración de los países del Mercosur en ciencia, tecnología e innovación, se erigió así como la principal estrategia regional concreta para afrontar las consecuencias de la pandemia de coronavirus.
Por último, si bien el Grupo Mercado Común emitió numerosas resoluciones sobre temáticas pertenecientes al SGT N°11 con una gran amplitud temática, el factor común entre todas ellas ha sido su falta de incorporación a los ordenamientos jurídicos nacionales de los Estados Parte.
Luces y sombras, ¿hacia donde ir?
Reconocer que existen desafíos que ya no pueden ser afrontados de forma aislada por ningún Estado obliga a pensar y movilizar políticas públicas que profundicen y consoliden espacios de cooperación.
En este sentido, la pandemia dejó al descubierto las deficiencias tanto históricas como coyunturales que afectan a los procesos de integración, de los cuales el Mercosur no fue la excepción. En su seno, las decisiones tomadas de forma unilateral por los socios mayores, la integración desde arriba que caracteriza al proceso, así como el incumplimiento de compromisos asumidos inicialmente, fueron en detrimento de la consolidación de instituciones de calidad para la región.
La dificultad de generar acuerdos y lograr la implementación vinculante a escala nacional de las decisiones en el marco del esquema de integración, reaparece como un viejo y conocido enemigo del Mercosur. El déficit en este sentido es claro, existe una brecha entre el discurso y la puesta en práctica de políticas concretas para lograr la integración de los sistemas de salud, a fin de fortalecer las capacidades en salud pública, tan necesarias para nuestros países.
Sin embargo, a pesar de las sombras que hoy se ciernen sobre una trayectoria rica en experiencias, redes de trabajo y estrategias para hacer frente a los desafíos sociales que se le presentan a la región, el Programa FOCEM se ha destacado como una política pública regional capaz de generar algún tipo de respuesta [5].
Hasta el momento, aun con vaivenes, el proceso ha sobrevivido gracias a la voluntad de sus miembros y el legado de una generación de líderes que han dejado su huella, reforzando la identidad regional y sus valores comunes. Allí es donde debemos apostar para encontrar respuestas frente al dilema desintegración o resiliencia [6], trabajando en el fortalecimiento de agendas que trasciendan lo meramente económico o comercial como único motor del desarrollo, generando espacios para el debate y la acción que se traduzcan finalmente en la implementación efectiva de los compromisos con participación de un abanico más amplio de actores en diferentes niveles.
