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COVID 19 y relaciones externas del Mercosur ¿Hacia cambios en el bloque?

Por Lincoln Bizzozero Revelez[1

1. Antecedentes inmediatos: un nuevo impulso a la inserción internacional

Uno de los tres vértices de un proceso de integración regional que tiene entre sus objetivos la conformación de un mercado común es el de las relaciones externas. Justamente, en el caso del MERCOSUR, los otros dos vértices el de la liberalización y el de la profundización a inicios de la segunda década del siglo XXI habían mostrado señales de estancamiento e incluso de retroceso, lo que proporcionó elementos para que durante el gobierno de Dilma Rousseff y con Macri recién asumido se buscase acelerar las negociaciones con la Unión Europea. La disponibilidad de Rousseff tenía asidero en la posición del empresariado en particular del paulista, que había visualizado la necesidad de participar en las cadenas globales de valor y veía con preocupación las iniciativas de generar mega espacios regionales (Pacífico y Atlántico) por parte de Obama. La asunción de Macri en Argentina posibilitó las bases necesarias para una convergencia con Brasil en la importancia de cerrar acuerdos internacionales, en particular con la Unión Europea. Sin embargo, este alineamiento de la política regional del MERCOSUR con la macro política y los actores económicos nacionales duró poco por dos hechos que cambiaron el escenario internacional y el del bloque: la elección de Trump y el impeachment en Brasil. La asunción de Trump, con su lema de América First, dio un nuevo impulso al proceso de fragmentación del sistema multilateral de comercio y continuó con una incipiente desglobalización focalizada. El proceso de impeachment que derivó en que Temer asumiera la presidencia, introdujo de lleno en la política internacional de Brasil vía el Canciller Serra cuestionamientos a las definiciones regionales asumidas. En particular Serra cuestionó el eje prioritario de vinculación con Argentina y con el bloque del MERCOSUR.

En ese momento, las definiciones de Serra y el trabajo de aproximación de la Canciller Malcorra posibilitaron que se reafirmase el eje estratégico argentino-brasileño, aunque quedó abierto el tema del bloque regional al mantener como directriz de política exterior de Brasil la de no restringirse en la búsqueda de acuerdos comerciales a los que surgieran de avances en  la OMC. De esta manera, desde mayo del 2016, Brasil dejó abierta la posibilidad de concluir acuerdos bilaterales y consiguientemente fragilizó los principios del Mercosur y condicionó y erosionó el funcionamiento del bloque regional. La política internacional del gobierno de Bolsonaro continuó con estos lineamientos cuestionadores del regionalismo sudamericano, dejando abierta la posibilidad de un alejamiento del MERCOSUR o de una flexibilización liberalizadora con la consiguiente modificación de los tratados fundacionales (Peña, 2019). Además, se adentró incipientemente en el camino iniciado por Trump de no continuar en acuerdos globales, con el anuncio de retirarse del Acuerdo de París, haciendo caso omiso de las advertencias sobre el Amazonas y las consecuencias ambientales de la deforestación.

Los anuncios anticipadores de Bolsonaro sobre una posible desafección del MERCOSUR y el cambio de prioridades en la política internacional en los inicios de su mandato, con una clara preferencia por Estados Unidos en detrimento del vínculo bilateral con Argentina, plantearon un signo de interrogación sobre el futuro del bloque. La presión de los industriales del eje argentino-brasileño y la presentación de la cargada agenda externa del MERCOSUR por parte de Macri, en la cual la inminente firma del Acuerdo con la Unión Europea estaba en primer plano, posibilitaron la continuidad en ese momento por parte del gobierno de Bolsonaro.

2. Preludio y desencadenantes de la (ex)posición argentina en las negociaciones del bloque con Corea

El Acuerdo firmado con la Unión Europea en junio del 2019 fue logrado in extremis de los cambios políticos que se avecinaban en ambos bloques. Frente a cuestionamientos políticos y de organizaciones de la sociedad civil europeas por la evolución del gobierno brasileño en materia ambiental y en derechos humanos y la posibilidad de transgresiones a principios y valores, las autoridades comunitarias enfatizaron que los mismos estaban incorporados en el Acuerdo. De esta manera, para dichas autoridades, se mantuvo el principio de precaución para ambos bloques que posibilita regular en temas de salud y ambientales; se salvaguarda el estándar de las normas referidas a seguridad alimentaria; no se rebajan las normas ambientales ni tampoco las laborales; se continúa con el compromiso de aplicar de manera efectiva el Acuerdo de París sobre cambio climático, además de defender el multilateralismo y a las Naciones Unidas. Como se ha señalado anteriormente, este Acuerdo es otro eslabón que busca concretar el bloque europeo para ir generando reglas y gobernabilidad frente a la erosión del sistema multilateral de comercio (Bizzozero, 2019). El Acuerdo otorgó además bases para la continuidad del MERCOSUR y de su agenda regional y externa.

Sin embargo, poco tiempo después de la firma del Acuerdo, algunos hechos pusieron en tela de juicio las frágiles bases políticas del MERCOSUR y el Acuerdo con la Unión Europea. Por el lado europeo, algunos gobiernos entre los que cuenta el regional valón, plantearon sus objeciones como consecuencia del incumplimiento del gobierno de Bolsonaro del Acuerdo de París y de falta de políticas ambientales a raíz de los incendios en el Amazonas (Wintgens, 2020).

En lo que concierne el eje argentino-brasileño, la victoria de Alberto Fernández en las PASO derivó en nuevos avances cuestionadores del bloque por parte de Brasil. Lo principal se encontró en dos avances del gobierno de Brasil que daban una muestra que el MERCOSUR y el acuerdo interbloques quedaba pendiente de otras posibles (mejores) decisiones. El primer avance estuvo referido a la posibilidad de implementar el acuerdo por parte de cada Estado una vez aprobado y no como es habitual como bloque. El segundo avance fue el anuncio de un inicio de negociaciones de un TLC con Estados Unidos luego de una visita del Ministro de Comercio de Estados Unidos a Brasil. La sombra de Estados Unidos y el posible desanclaje regional de Brasil quedaron entonces como herencia y fueron un preludio a nivel de las relaciones externas del bloque de la actual eclosión.

Las complicadas negociaciones por la deuda externa, herencia del gobierno anterior, y el COVID 19 fueron los otros factores que llevaron a que el gobierno argentino avanzara la idea de apartarse de las negociaciones, dando libertad a sus socios para seguir.  El comunicado de la Cancillería argentina señaló que “la incertidumbre internacional y la propia situación de nuestra economía aconsejan detener la marcha de esas negociaciones”. De esta manera la Cancillería ubicó los dos factores que aconsejan detener las negociaciones: la pandemia y la propia situación económica nacional. En el comunicado otorga seguridades a lo ya concretado con la Unión Europea y la Asociación Europea de Libre Comercio, con lo cual deja una agenda de temas y los socios con los cuales seguir.

La decisión argentina dio lugar a distintas interpretaciones y planteos sobre la oportunidad para debatir el MERCOSUR como tal en sus objetivos y alcances con una posible reformulación, a las posibles estrategias negociadoras incluyendo flexibilizaciones acotadas en el caso a caso y también a introducir fórmulas de acuerdos de geometría variable con plazos distintos para la entrada en vigencia de las desgravaciones impositivas. Más bien lo que se buscó fue darse un momento para parar y analizar las consecuencias que generará la pandemia en el sistema internacional y regional (Carbone, 2020). Este es el tema sensible y delicado que planteó Argentina para levantarse de la mesa de negociaciones y que derivó en consultas y encuentros virtuales bilaterales como el que mantuvo el Presidente argentino con el uruguayo Lacalle Pou que buscaron canalizar la situación.

El MERCOSUR tiene su normativa y los tratados fundacionales son claros en cuanto a los órganos y el mecanismo de toma de decisiones que debe ser por consenso y con la participación de todos los Estados Parte. Por ende, Argentina puede plantear tiempos en las propias negociaciones, que ya tienen su cronograma, aunque ello tenga sus costos derivados. Pero también puede, buscando transparentar la situación de crisis económica y social, plantearlo en una reunión Cumbre del Consejo Mercado Común. Para ello debería realizar una solicitud expresa a los efectos de analizar el contexto con el objetivo de tomar medidas conjuntas regionales que posibiliten la cooperación en distintos ámbitos como manera de paliar las consecuencias generadas por la pandemia. En el PARLASUR ya se han canalizado algunas iniciativas como el de generar un Fondo de Emergencia MERCOSUR e introducir un proyecto en el FOCEM para testeos en los países del bloque. Sin embargo, en el ámbito regional intergubernamental no se ha generado ninguna iniciativa para visualizar posibles acciones de cooperación regional, más allá de las bilaterales fronterizas que se han tomado.

3. La pandemia como acelerador de procesos

El siglo XXI trajo conjuntamente con la emergencia de países y regiones una aceleración del tiempo histórico y con ello el vértigo de la coyuntura. Sin embargo, la coyuntura para entenderla debe considerarse en su contexto y en el proceso que posibilitó la misma. La decisión de la Cancillería argentina dio lugar a distintas interpretaciones y aunque se apoyara como fundamento en la incertidumbre causada por la pandemia, se generó por la situación preexistente de presión político-diplomática del lado brasileño. Esa presión finalmente podrá llevar a que las negociaciones externas continúen con el cronograma acordado. Claro que, en este contexto, es el sistema político y la orientación referida a la situación que genera la pandemia el marco condicionante al cual deben acomodarse los negociadores.

Los acuerdos gestados con el espacio europeo, en particular con la Unión Europea son una base fundamental para sostener el bloque regional y ser partícipes en la construcción del (nuevo) sistema de comercio internacional. Sin embargo, el proceso de desglobalización focalizada es importante y en el mismo participa acompañando a Estados Unidos el actual gobierno de Brasil. Claro que esta tendencia hay que atemperarla con la aceleración del tiempo histórico que ha generado el COVID 19: las elecciones en Estados Unidos empiezan a verse de otra manera y la fragilidad institucional y republicana (e incluso democrática) del gobierno de Bolsonaro comienza a perfilarse hacia alguna salida.

Referencias citadas



[1] Comisión Académica de la Maestría Bimodal en Estudios Contemporáneos de América Latina, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República, Uruguay.